El dinero siempre se queda en la cabecera

La iniciativa quiere que el presupuesto llegue directo a las comunidades. Lo que no dice es qué pasa entonces con el municipio, ni quién responde por la obra.

Perspectiva hacendaria de la iniciativa de ley de derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos.

Imagen RYC

En las asambleas de muchas localidades hay un reclamo que se repite igual en todo el país: la obra siempre se queda en la cabecera. Aquí llega tarde, llega a medias o no llega.

Casi siempre se explica como falta de voluntad. Que el presidente municipal no quiere. Que no somos de su partido. Que se acordó de nosotros hasta el último año. A veces es cierto. Pero debajo de eso hay una razón más honda, y esa no se arregla cambiando de presidente: el dinero público se reparte contando gente, y la gente está en la cabecera.

Tres de cada cuatro mexicanos viven hoy en ciudades. En el campo vive uno de cada cuatro. Pero ese cuarto de la población cuida más de la mitad del territorio del país, porque más de la mitad de México es propiedad social: ejidos y comunidades agrarias. Ahí están los bosques, las cuencas, buena parte de los litorales y casi toda el agua que después se toma en las ciudades.

Dicho en corto: donde vive menos gente es donde hay más territorio que cuidar. Y como el reparto sigue a la gente, el recurso se queda donde está la gente, en las ciudades o cabeceras municipales.

Las cuentas detrás del reclamo

Población: cerca de 3 de cada 4 personas viven en localidades urbanas; 1 de cada 4 en localidades rurales.

Territorio: alrededor de la mitad de la superficie del país es propiedad social, es decir, ejidos y comunidades agrarias.

Pueblos: 16,728 comunidades inscritas en el Catálogo Nacional, casi todas asentadas justamente en ese México rural, forestal y biodiverso.

Por eso el alcance de esta ley no se mide bien en número de habitantes: se mide en hectáreas.

 Ese desequilibrio es el que la iniciativa quiere corregir con el presupuesto directo. Y hace bien en intentarlo. Lo que no hace es explicar qué pasa con el municipio cuando el dinero deja de pasar por sus manos.

Lo que cambia con la ley

Los artículos 232 a 236 establecen que las comunidades van a recibir, manejar y ejercer el recurso ellas mismas: hacer sus obras, prestar sus servicios y nombrar a sus autoridades comunitarias indígenas con carácter público.

Conviene decir con precisión qué es lo nuevo, porque no es el dinero. Ya hay programas que bajan recursos directos a asambleas y comités comunitarios, y la reforma constitucional de 2024 ya lo había ordenado. Lo nuevo es otra cosa: hasta hoy eso es un programa; con la ley se vuelve un derecho.

Lo que realmente cambia

Antes: un programa. Sujeto a reglas de operación y a que el programa siga existiendo. Lo que un acuerdo administrativo da, otro acuerdo lo puede quitar.

Ahora: un derecho de la comunidad, que se puede exigir ante un tribunal cuando no se cumple.

El cambio no es cuánto dinero llega: es de quién es ese dinero.

Por dónde baja hoy el dinero

El artículo 115 de la Constitución pone al municipio como la base de la organización política y administrativa del país. A él le toca el agua potable, el drenaje, el alumbrado, la limpia, las calles, los parques y los panteones. Para eso recibe recursos por tres vías: su propia ley de ingresos, aprobada por el congreso del estado, y las participaciones y aportaciones federales que reparte la Ley de Coordinación Fiscal, entre ellas el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, que es con el que se hace la mayor parte de la obra en las localidades.

Todo ese sistema —lineamientos, informes trimestrales, cuenta pública, auditoría— está armado sobre un supuesto: que quien gasta el recurso es un ayuntamiento, con tesorería, con contraloría y con obligación de comprobar en los formatos que pide la Federación. Alguien, en una palabra, auditable.

La iniciativa mete en ese sistema a alguien nuevo: la comunidad indígena, con recursos propios. Y no dice cómo se juntan las dos contabilidades.

Tres preguntas que el texto de la iniciativa no responde

Comprobación: ¿ante quién comprueba la comunidad el recurso que gasta directamente, y con qué reglas?

Responsabilidad: ¿quién responde si la obra queda mal hecha o inconclusa? ¿La autoridad comunitaria, bajo qué régimen: el de responsabilidades administrativas, el sistema normativo interno, ambos? ¿A quién le rinden cuentas del gasto público?

Operación: ¿a quién le toca operar y darle mantenimiento a la obra después: al municipio que no la construyó, o a la comunidad que no recibe recurso para sostenerla?

Dos autoridades en el mismo pueblo

Donde el ayuntamiento y la comunidad estén sobre el mismo territorio —que son miles de localidades— va a haber dos autoridades con recursos públicos, dos programas de obra y dos legitimidades. Y ninguna de las dos sobra: el presidente municipal fue electo y responde por los servicios; la asamblea es la máxima autoridad de la comunidad y ahora, además, sujeto de derecho público.

Hay que nombrar lo que está en juego, porque en el territorio se va a sentir antes que en el Diario Oficial. La obra es el instrumento con el que un ayuntamiento premia y castiga a sus localidades: se la da pronto a quien lo acompaña y se la deja para después a quien lo confronta. El presupuesto directo le quita esa herramienta. Por eso los municipios que lo adviertan a tiempo van a resistir este capítulo más de lo que se anticipa, y no van a discutirlo con argumentos de identidad: lo van a discutir con argumentos técnicos —quién comprueba, quién duplica, quién responde—, que son los que pesan en una mesa legislativa.

Digámoslo con franqueza: a todo esto se suma el calendario político. Una ley que reparte de una nueva manera la obra pública, discutida rumbo al proceso electoral intermedio del año 2027, no se va a leer solamente como una ley de derechos. Se va a leer, también, como un reacomodo de los poderes locales y el pago político de favores.

El riesgo que se va a sentir primero

Antes del pleito abierto llega algo más callado: la sustitución. El ayuntamiento deja de invertir en la localidad con el argumento de que “ya reciben lo suyo”, y la comunidad termina con el mismo dinero de siempre, más trabajo, más papeles y más responsabilidad. La cuenta invita a eso: el transitorio Noveno de la propia iniciativa dispone que todo se pague con los presupuestos ya aprobados, sin un peso más.

El otro riesgo es la obra huérfana: la que no hace nadie porque cada quien supone que le toca al otro. Se ve menos que la obra duplicada, pero pasa más seguido y es más difícil de reclamar, porque no hay a quién reclamarle.

Esto no se lo han dicho a las autoridades comunitarias

Hay que decirlo con todas sus letras, porque no está en la iniciativa, no está en los materiales de difusión y no se está diciendo en las asambleas.

El día que una comunidad reciba y gaste recursos públicos federales de manera directa, quienes manejen ese dinero quedan sujetos a la ley que sanciona el mal manejo de recursos públicos. La Ley General de Responsabilidades Administrativas alcanza a cualquier persona que administre o aplique recursos públicos federales, sea o no funcionario de carrera. Y la Auditoría Superior de la Federación puede fiscalizar a quien haya manejado esos recursos.

Dicho en claro: el tesorero del comité de obra de una comunidad responde igual que el tesorero de un ayuntamiento. Si el gasto no se comprueba, si la obra no se termina, si un comprobante no reúne los requisitos que pide la Federación, llegan las observaciones. Y detrás de las observaciones viene el reintegro del dinero con recursos propios, la inhabilitación para desempeñar cargos y, en los casos graves, la responsabilidad penal.

Eso le va a caer a personas nombradas por la asamblea, que sirven un año por cargo y sin sueldo, muchas de ellas sin haber llevado nunca una contabilidad, y casi siempre cuando ya entregaron el cargo y volvieron a su parcela. La iniciativa transfiere el dinero y transfiere el riesgo. Lo que no transfiere es la capacitación ni el acompañamiento para no caer en él.

Esto no es razón para rechazar el presupuesto directo. Es razón para no aceptarlo sin condiciones: primero la capacitación y las reglas claras, después el dinero.

El transitorio que hace inviable todo lo anterior

Comprobar, ejecutar obra, sostenerla después y capacitar a los comités cuesta dinero. Y el transitorio Noveno de la iniciativa ordena que todo eso se pague con los presupuestos ya aprobados, sin incremento de gasto.

Ni siquiera es congruente con lo que la propia autoridad viene explicando: el cuadernillo con el que se está difundiendo la iniciativa sostiene que los recursos del Anexo Transversal 10 en ningún caso podrán disminuir respecto del año anterior. El texto de la iniciativa, en cambio, no garantiza un peso adicional para nada de lo que manda hacer.

Una hacienda comunitaria sin presupuesto no es autonomía. Es una obligación nueva con el mismo dinero de siempre, y con la responsabilidad encima. Aquí la propuesta no es afinar la redacción: es quitar ese transitorio.

Qué se puede llevar por escrito a la asamblea regional

El Libro Séptimo de la iniciativa reparte competencias entre la Federación, los estados, los municipios y las comunidades, pero no construye el mecanismo de coordinación entre las dos autoridades que van a compartir el mismo suelo. Y la armonización que ordenan los transitorios Cuarto a Sexto no menciona expresamente las dos leyes donde ese puente tendría que quedar escrito. Esta es la propuesta, redactada para que pueda quedar asentada literalmente en el acta:

Propuesta de adición · nuevo artículo transitorio

Se propone adicionar a la iniciativa un artículo transitorio, en el orden que corresponda, con el siguiente texto:

“Los recursos que los Pueblos y Comunidades reciban, administren y ejerzan de manera directa conforme a esta Ley tendrán carácter adicional y en ningún caso podrán disminuir, sustituir ni condicionar las participaciones, aportaciones, obras, servicios públicos y programas que corresponden a la localidad conforme al artículo 115 constitucional, la Ley de Coordinación Fiscal y las leyes orgánicas municipales.

En los territorios de corte indígena donde coexistan ayuntamiento y comunidad, ambos suscribirán un convenio anual de coordinación que comprenda la planeación conjunta de obra, un padrón único de beneficiarios y reglas expresas de no duplicidad. La negativa del ayuntamiento a suscribirlo no impedirá el ejercicio directo de los recursos por la Comunidad, ni eximirá a la Comunidad de la rendición de cuentas.

La armonización prevista en los transitorios Cuarto a Sexto incluirá expresamente la Ley de Coordinación Fiscal y las leyes orgánicas municipales, en las que se establecerán las reglas de comprobación, responsabilidad, operación y mantenimiento aplicables al ejercicio directo.

Ninguna Comunidad recibirá recursos de ejercicio directo sin que la autoridad responsable haya acreditado previamente que sus representantes comunitarios recibieron, de manera gratuita, capacitación profesional y acompañamiento técnico en materia de comprobación, contratación y rendición de cuentas. El incumplimiento de esa obligación por parte de la autoridad que transfiera los recursos será considerado en la determinación de responsabilidades derivadas de su ejercicio.”

Propuesta de eliminación · transitorio Noveno

Se propone suprimir el transitorio Noveno y sustituirlo por el siguiente texto:

“El Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio inmediato siguiente a la entrada en vigor de esta Ley incluirá una partida específica para el ejercicio directo de recursos por los Pueblos y Comunidades, así como para la capacitación y el acompañamiento técnico que esta Ley ordena. Dicha partida no podrá disminuir en términos reales respecto del ejercicio anterior.”

El primer párrafo del transitorio que se propone adicionar es el que más importa y el que casi siempre falta. No le quita nada al municipio: nada más impide que lo que la Federación da por un lado, el ayuntamiento lo quite por el otro. Sin esa frase, el presupuesto directo puede acabar siendo un cambio de ventanilla y no más recursos para el pueblo.

El tercer párrafo evita el problema contrario. Una comunidad que recibe recursos públicos sin reglas claras de comprobación no queda más libre: queda más expuesta. Después llegan las observaciones de auditoría, y le caen encima a autoridades que sirvieron un año, por cargo y sin sueldo. El cuarto cierra ese hueco: primero la capacitación, después el dinero.

Y una tarea que no depende de la ley

Hay dos cosas que la comunidad puede empezar desde ahora, pase lo que pase con la iniciativa.

La primera es levantar la cuenta de lo que hoy sí llega: anotar por escrito qué obras y qué servicios da el ayuntamiento en la localidad, con montos y fechas cuando se puedan conseguir. Los informes trimestrales y la cuenta pública del municipio son documentos públicos y se pueden pedir. Si mañana el ayuntamiento se retira alegando que ya llega el presupuesto directo, esa lista es la prueba. Sin ella el reclamo es una queja; con ella es un dato.

La segunda es escribir en el Estatuto Comunitario las reglas para manejar el recurso antes de que llegue el recurso: quién integra el comité, cuánto dura y cómo se releva, firmas mancomunadas, obligación de informar a la asamblea en fechas fijas, resguardo de comprobantes y entrega-recepción al terminar el cargo. Discutir eso en frío, sin dinero de por medio, es una conversación. Discutirlo cuando ya hay un depósito en la cuenta es un pleito.

El presupuesto directo cambiará quién firma el cheque. Que además cambie la vida del pueblo depende de dos cosas que hoy no están en la ley: que el municipio no quite por un lado lo que la Federación da por el otro, y que la asamblea tenga escritas sus propias reglas antes de que llegue el primer peso.

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La consulta cierra el 13 de septiembre de 2026. Después de esa fecha, incidir deja de ser consulta y pasa a ser cabildeo legislativo.

Fuentes: Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos (versión de junio de 2026), artículos 232 a 236, Libro Séptimo y transitorios Cuarto a Sexto y Noveno. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 2o. y 115. Ley General de Responsabilidades Administrativas y Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (sujetos obligados que administran o aplican recursos públicos federales). Ley de Coordinación Fiscal, en particular el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y su componente municipal. INEGI, Censo de Población y Vivienda 2020 (distribución urbana y rural de la población). Registro Agrario Nacional (superficie bajo régimen de propiedad social). Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas, INPI.

Gonzalo Villalobos López es consultor en desarrollo regional sostenible y mediador agrario. Es fundador y director de Raíces y Conexiones.

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