La conciliación no se decreta

La iniciativa le encarga a la Procuraduría Agraria conciliar conflictos de tierras con efectos de cosa juzgada — y el procedimiento para hacerlo lleva más de un año sin estar publicado

🌾 Perspectiva agraria · Serie: Análisis a fondo de la LGDPIyA · Lectura: 6 min Perspectiva agraria de la iniciativa de ley de derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos.

Imagen propiedad RYC

Hay capítulos de ley que se juzgan por lo que dicen y capítulos que se juzgan por quién los va a aplicar. El de protección y restitución de tierras de esta iniciativa es del segundo tipo: en el papel es un buen planteamiento, de los mejores que tiene el texto, pero su suerte no se juega en el articulado sino en las condiciones materiales y presupuestales de la institución a la que se le está encargando aplicarlo.

Lo que la iniciativa protege

Los artículos 122 y 142 a 147 construyen un blindaje amplio. Las tierras, territorios y recursos naturales de los pueblos —incluidos los de carácter terrestre, acuático y marino— se declaran inalienables, imprescriptibles e inembargables. Se prohíbe el desplazamiento forzado y el depósito de materiales peligrosos sin consentimiento. Se reconoce el derecho a la restitución o indemnización por tierras tomadas sin consentimiento, y la asignación gratuita de terrenos baldíos y nacionales como reparación.

La Ley Agraria ya protege así las tierras de uso común y las comunales, pero la iniciativa extiende el blindaje al concepto amplio de territorio y a los recursos, lo que rebasa el régimen de propiedad agraria y roza la propiedad originaria de la Nación sobre aguas y subsuelo. Ahí puede haber materia de controversia constitucional más adelante, y conviene tenerlo presente.

Hay además un punto que merece atención especial: la iniciativa protege también la posesión sobre tierras no delimitadas o en conflicto. Leído en frío suena razonable. Puesto en territorio abre una pregunta incómoda que el texto no responde: ¿qué alcance tiene esa protección cuando el conflicto de tierras es precisamente con otra comunidad indígena o con un ejido vecino, y ambos invocan exactamente el mismo blindaje? Los conflictos agrarios más viejos y más duros de este país no son comunidad contra empresa: son comunidad contra comunidad.

Y lo que le encarga a la Procuraduría

Aquí es donde el capítulo se juega su suerte. La etapa de conciliación de los conflictos de tierras queda a cargo de la Procuraduría Agraria en coordinación con el INPI, y los convenios que se ratifiquen adquieren calidad de cosa juzgada, elevándose a decreto o a sentencia definitiva.

QUÉ SIGNIFICA “COSA JUZGADA”

Un convenio con calidad de cosa juzgada ya no se puede volver a discutir: no admite nuevo juicio sobre lo mismo, entre las mismas partes y por el mismo objeto.

Es una garantía enorme cuando el acuerdo es bueno, porque cierra el pleito de verdad y para siempre.

Y es una trampa cuando el acuerdo se firmó mal, porque sella un arreglo que la comunidad no podrá revisar después.

Por eso importa tanto cómo se llegó al convenio, y no solo que exista.

Dicho de otro modo: la iniciativa le está pidiendo a la conciliación agraria que produzca acuerdos definitivos e irrevisables. Vale la pena entonces preguntarse en qué estado se encuentra hoy el procedimiento que debería producirlos.

El procedimiento que se derogó y no se ha repuesto

El 2 de abril de 2025 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria. Entre otros cambios, sustituyó la figura de la persona visitadora agraria por la de persona organizadora agraria —el propio transitorio Séptimo reconoce que el cambio de denominación vino acompañado de nuevas responsabilidades— y derogó completo el Capítulo IX, “De los Procedimientos”, incluida su Sección Segunda, que era precisamente la que regulaba la conciliación.

Conviene ser exacto en algo, porque es donde suele confundirse la crítica: las atribuciones no se eliminaron. La Procuraduría conserva en su artículo 5 la de promover la conciliación como vía preferente para la solución de los conflictos, mantiene su Dirección General de Conciliación y Servicios Periciales, y las Oficinas de Representación siguen facultadas para conciliar. Lo que se movió no fue la facultad, sino el procedimiento: dejó de estar en una norma publicada.

El propio decreto lo previó. Su transitorio Sexto ordenó a la persona titular de la Procuraduría emitir, en un plazo no mayor a 180 días naturales, las disposiciones que regulen los procedimientos derogados, y dispuso que mientras tanto continuarían vigentes las del Reglamento Interior de 2020. Ese plazo venció a finales de septiembre de 2025.

DÓNDE ESTÁ HOY EL PROCEDIMIENTO CONCILIATORIO

Publicado en el DOF: nada nuevo. No aparecen las disposiciones que ordenaba emitir el transitorio Sexto.

En la normateca institucional: el Manual para el Procedimiento Conciliatorio, el anexo de Conciliación Agraria y los Manuales Únicos de Procedimientos Sustantivos figuran en la sección de documentos no vigentes.

En los hechos: la conciliación agraria opera conforme a disposiciones formalmente derogadas, revividas por un artículo transitorio que fijó un plazo ya vencido.

No hay aquí, conviene decirlo, actuación al margen de la ley: la cláusula del transitorio Sexto evita el vacío normativo y da cobertura a lo que se sigue haciendo. Lo que hay es una provisionalidad que ya lleva más de un año, sobre una función que la iniciativa quiere ampliar y a la que quiere dotar de efectos definitivos. Un procedimiento provisional es una base frágil para producir cosa juzgada.

El problema no es la facultad: es el estado de la casa

A ese cuadro normativo se suma el material. Se deposita una función de enorme trascendencia en una institución que atraviesa un debilitamiento sistemático, evidente y documentado: años de reducción presupuestal, plantilla en declive y sin capacitación, estructura operativa en territorio adelgazada y rezago creciente en sus funciones básicas de representación y asesoría de los núcleos agrarios. Darle más responsabilidades sin fortalecerla es una receta conocida.

Y conviene ser preciso sobre qué es lo que hace falta, porque no se resuelve con un organigrama. Hacen falta visitadurías —no ventanillas de trámite— con gente que hable la lengua y tenga empatía, que tenga vehículo y viáticos para llegar al paraje, que conozca la historia del núcleo y que permanezca el tiempo suficiente para que las partes le tengan confianza. Ninguna de esas condiciones se decreta. Se construyen con presupuesto, con capacitación y con permanencia, pero sobre todo con vocación de servicio.

Sin ellas, la conciliación degenera en lo que ya se ve en algunas regiones: convenios firmados de prisa para cerrar el expediente, que no resuelven nada y que a los dos años regresan convertidos en litigio, ahora con la agravante de que traen sello de cosa juzgada. El deber ser de la conciliación agraria es la construcción paciente de un acuerdo que las asambleas puedan sostener; su degradación es la simulación documental.

Escribo esto desde la experiencia de quien conoce esa casa por dentro. Durante mi paso por la Procuraduría Agraria aprendí que la conciliación agraria no es un trámite ni una firma al calce de un convenio: es un oficio que requiere convicción y preparación. Un conflicto de linderos entre dos comunidades no se resuelve leyendo expedientes en una oficina. Se resuelve caminando la brecha con quienes recuerdan dónde estaban las mojoneras, sentándose en dos asambleas que no quieren verse, aguantando reuniones que se rompen tres veces antes de cuajar, y entendiendo que detrás de una línea en el plano hay agravios de sesenta años y, a veces, lamentablemente, muertos de por medio.

Qué se puede llevar por escrito a la asamblea regional

Esta es la única propuesta de toda la perspectiva agraria que no se resuelve en el articulado sustantivo sino en el presupuesto y en el mandato de la institución, y por eso mismo suele quedarse fuera de las discusiones. Vale la pena insistir en ella:

PROPUESTA DE REDACCIÓN · ARTÍCULO TRANSITORIO

“El Presupuesto de Egresos de la Federación deberá considerar, a partir del ejercicio fiscal siguiente a la entrada en vigor de la presente Ley, recursos etiquetados para el fortalecimiento presupuestal, de estructura territorial y de capacitación de la Procuraduría Agraria y del Registro Agrario Nacional, con énfasis en la conciliación agraria y en la representación de los núcleos agrarios ante los tribunales.

La conciliación de conflictos de tierras prevista en esta Ley no producirá los efectos señalados en el artículo 146 hasta en tanto se publiquen las disposiciones que regulen el procedimiento conciliatorio agrario, las cuales deberán prever la participación de personal especializado con permanencia en el territorio.

Ambas instituciones publicarán anualmente indicadores medibles de cobertura territorial, personal adscrito a visitadurías agrarias, asuntos conciliados y convenios efectivamente cumplidos.”

El párrafo intermedio es el que más importa y el que suele faltar en este tipo de discusiones. No se opone a nada: simplemente condiciona el efecto más grave —la cosa juzgada— a que exista un procedimiento publicado que lo sostenga. Una comunidad que firma un convenio irrevisable tiene derecho a saber bajo qué reglas se construyó.

La razón para pedirlo es práctica, no institucional. La diferencia entre una conciliación verdadera y una simulación documental no la decide la ley: la deciden los recursos y la gente que la aplica. Considero imprescindible fortalecer a la Procuraduría no solo presupuestal o materialmente, sino en el ejercicio de las atribuciones que le dieron origen, porque sin ella el capítulo de tierras de esta iniciativa se queda sin quien lo haga valer en el territorio.

Y hay dos señales muy concretas que cualquier comunidad puede vigilar sin necesidad de abogados. La primera: si en el paquete económico del año siguiente aparecen o no recursos etiquetados para la Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional. La segunda: si se publican de una vez las disposiciones que regulen el procedimiento conciliatorio. Esos dos renglones dirán más sobre el futuro de esta ley que cualquier discurso.

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La consulta cierra el 13 de septiembre de 2026. Después de esa fecha, incidir deja de ser consulta y pasa a ser cabildeo legislativo.

Otras notas de esta perspectiva agraria: “Tierra por decreto” (propiedad comunal tradicional y autoadscripción) · “Dos asambleas, una misma tierra” (padrón agrario y censo comunitario)

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Fuentes: Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos (versión de junio de 2026), artículos 122 y 142 a 147. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria, DOF 02/04/2025, artículos 5, 8, 20, 21, 27 a 29 y transitorios Sexto y Séptimo. Normateca Interna de la Procuraduría Agraria, sección de documentos no vigentes, consultada en agosto de 2026. Ley Agraria, artículos 74, 99 y 100. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 27.

Gonzalo Villalobos López es consultor en desarrollo regional sostenible y mediador agrario. Es fundador y director de Raíces y Conexiones.

www.raicesyconexiones.org · Porque el conocimiento es un derecho, no un privilegio