Con el pueblo todo, sin el pueblo nada

La consulta que la nueva Constitución de Oaxaca exige

La iniciativa reconoce derechos inéditos a los pueblos y hasta a los ríos. Su consulta ya arrancó, pero se dictamina en paralelo y el texto se queda por debajo de la Constitución federal justo donde más pesa: el territorio.

Ernesto Ruiz

El pasado 3 de septiembre, el Gobernador presentó al Congreso del Estado la iniciativa para reformar de manera integral la Constitución de Oaxaca: una nueva «Constitución Política e Intercultural» de 81 artículos que aspira, según su exposición de motivos, a la reparación histórica de los pueblos indígenas y afromexicanos. Reconozco sus avances: reconoce a los pueblos como sujetos de derecho público, eleva sus sistemas normativos a fuente del derecho y declara que los ríos son entidades vivientes con derecho a fluir. Precisamente por eso me preocupa que una reforma de este calado se apruebe sin las garantías que ella misma proclama.

El 8 de octubre, en San Juan Bautista Tuxtepec, el Ejecutivo y el Congreso arrancaron la etapa informativa de una «Consulta Previa, Libre, Informada, de Buena Fe y Culturalmente Adecuada». Es una buena noticia y hay que reconocerla. Pero cambia la pregunta: ya no es si habrá consulta, sino si la consulta que comenzó cumple con los estándares que la hacen válida. Esa es la vara con la que propongo medirla.

Un foro no es una consulta

Según la exposición de motivos, la iniciativa se construyó con 25 encuentros regionales y temáticos a los que asistieron 8,932 personas; la misma tabla registra a 1,870 como participantes. Valoro el esfuerzo, pero ¿sí tenemos claro que un foro no es una consulta indígena? El artículo 2° constitucional, reformado en 2024, obliga a consultar a los pueblos de buena fe antes de adoptar medidas legislativas que puedan afectarles (apartado A, fracción XIII, y apartado B, fracción XV), con la finalidad de obtener su consentimiento o llegar a un acuerdo. El artículo 6 del Convenio 169 de la OIT exige además procedimientos apropiados, a través de sus instituciones representativas.

Una reforma que dedica un título completo a los pueblos indígenas y afromexicanos les afecta por definición. Desde el caso Cherán (controversia constitucional 32/2012), la Suprema Corte ha sostenido que las reformas a constituciones locales en materia indígena requieren consulta, y ha invalidado otras normas estatales por omitirla. La paradoja es dolorosa: si la consulta que hoy arranca no cumple los estándares, lo primero que podría caer en tribunales es justamente lo que protege a las comunidades.

¿La consulta que arrancó cumple los estándares?

Con la información pública disponible a la fecha de esta nota, hay cinco preguntas que el Congreso debe responder:

1.      ¿Se dictamina en paralelo? El 22 de septiembre, las Comisiones Unidas de Estudios Constitucionales y de Interculturalidad instalaron una sesión permanente y anunciaron que «desde este día» iniciaban los trabajos de dictaminación. No existe un compromiso público de esperar a que la consulta concluya, y consultar mientras se dictamina corre el riesgo de convertir la consulta en un trámite.

2.     ¿Hubo acuerdos previos con los pueblos? La Ley de Consulta Previa, Libre e Informada de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas para el Estado de Oaxaca (artículo 32) establece una etapa preparatoria y otra de acuerdos previos antes de la informativa. Las comisiones aprobaron el 29 de septiembre una convocatoria, un cuadernillo de lectura fácil y un plan de trabajo, pero no hay constancia pública de que esos instrumentos se hayan acordado con las autoridades representativas de los pueblos.

3.      ¿Quién informa? El órgano técnico de la consulta es la Secretaría de Interculturalidad, Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas, que depende del Ejecutivo que presentó la iniciativa. Así lo dispone el artículo 19 de la Ley de Consulta, pero ese mismo artículo abre una salida: permite que el INPI coadyuve y que los propios pueblos propongan una institución especializada que comparta esa función. Que el promovente de la iniciativa explique su propia propuesta difícilmente es informar con imparcialidad; los pueblos tienen en la ley la herramienta para equilibrarlo, y la Defensoría de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca, como órgano garante (artículo 23), tiene aquí un papel decisivo.

4.     ¿En qué lenguas? Las notas del arranque mencionan cinco lenguas: zapoteco, mixteco, mazateco, chinanteco y cuicateco. La iniciativa reconoce dieciséis pueblos indígenas y al pueblo afromexicano (artículo 19, numeral 3). ¿Habrá información para todos?

5.  ¿Con qué calendario? El Gobernador aseguró que en la etapa deliberativa «serán únicamente los pueblos quienes decidan», sin participación del Ejecutivo, y que se realizará cuando ellos lo determinen. Respetar los tiempos de las comunidades es correcto, pero sin un calendario público y con la dictaminación en marcha, el riesgo es que el dictamen llegue antes que la voz de los pueblos.

Una armonización que se queda corta

Además del procedimiento, al comparar la iniciativa con el artículo 2° federal y con los estándares internacionales aparecen retrocesos de fondo:

Tema	Estándar federal o internacional	Propuesta para Oaxaca
Finalidad de la consulta	Art. 2°, A-XIII: «obtener su consentimiento o, en su caso, llegar a un acuerdo»	Art. 19, 8.21: «obtener su consentimiento o, en su caso, procurar un acuerdo»
Recursos naturales	Art. 2°, A-IX: «uso y disfrute preferente de los recursos naturales»	Art. 19, 8.16: «uso y disfrute de los recursos naturales», sin «preferente»
Presupuesto	Art. 2°, B-II: asignaciones «administradas directamente» por pueblos y comunidades	No se prevé
Traslado de pueblos	Convenio 169, art. 16, y Declaración de la ONU, art. 10: consentimiento libre, previo e informado	Art. 20.4: «la legislación respectiva protegerá» de reacomodos y desplazamientos forzados; no exige consentimiento

Cambiar «llegar» por «procurar» parece un juego de palabras, pero es de riesgo cuando se trata de decisiones sobre el territorio: llegar a un acuerdo es un resultado; procurarlo es solo un esfuerzo. Sobre los recursos naturales, se dirá que la remisión a «los términos de la Constitución federal» ya incluye el carácter preferente. Si es así, no cuesta nada escribirlo.

En cuanto al traslado de pueblos, la iniciativa remite a una ley la protección frente a reacomodos y desplazamientos forzados (artículo 20, numeral 4), pero no exige el consentimiento que piden el artículo 16 del Convenio 169 y el artículo 10 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, ni para los proyectos de gran escala, como lo estableció la Corte Interamericana en el caso Saramaka vs. Surinam. Es una omisión grave ante la presión que viven regiones como el Istmo y la Costa.

Un numeral que se cita a sí mismo

El numeral 8.23 del artículo 19 dice que los pueblos son los únicos legitimados para impugnar «el incumplimiento de los derechos reconocidos en los numerales 8.22 y 8.23 de este artículo». Se cita a sí mismo y deja fuera el 8.21, que es precisamente el que reconoce el derecho a la consulta. Todo indica que es un error de transcripción, pero tal como está escrito, la consulta queda sin una vía de impugnación expresa. Es un detalle que muestra la prisa con que se armonizó el texto.

Otra consideración que debe encender las alarmas está en el artículo 80. Reformar principios, derechos, garantías, poderes o instituciones exigirá dos tercios de las diputaciones integrantes, y eso es una buena protección. Pero las «adecuaciones derivadas de reformas» a la Constitución federal bastarán con la mitad más uno de las y los diputados presentes, incluso en periodo extraordinario. Y en ninguna de las vías de reforma se prevé consultar a los pueblos. Si mañana una reforma federal recorta derechos indígenas, Oaxaca podría trasladarla a su Constitución con pocos votos y sin preguntarle a nadie.

Comunidad indígena y núcleo agrario: otro silencio

En Oaxaca, la comunidad indígena y el núcleo agrario no siempre coinciden. El artículo 27 constitucional reconoce personalidad jurídica a los ejidos y comunidades agrarias, y ahora la propuesta reconoce a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio (artículo 19, numeral 6). ¿Qué ocurre cuando ambas figuras se superponen sobre el mismo territorio y no coinciden en quién decide?

La iniciativa no establece ninguna regla. Se limita a promover la conciliación en los conflictos por límites ejidales, municipales o de bienes comunales (artículo 5, numeral 3) y a prever una Junta de Conciliación Agraria que, en los conflictos entre comunidades indígenas, promoverá acuerdos por sus mecanismos comunitarios, pero cuyos integrantes nombra el Gobernador (artículo 48). Sin una regla clara, las decisiones sobre la tierra y sus recursos quedan peligrosamente expuestas al conflicto.

Escazú, el gran ausente

El artículo 13 de la propuesta declara a la naturaleza, al medio ambiente, a su biodiversidad y a los ríos sujetos de derechos, algo que celebro, y ordena al Estado garantizarlos. Pero el artículo 15, que enumera ocho mecanismos de protección, entre ellos un juicio para los derechos indígenas y otro para el patrimonio cultural inmaterial, no incluye ninguna vía para la naturaleza ni dice quién puede promoverla en su nombre. Un derecho sin quien lo reclame es apenas una buena intención.

El Acuerdo de Escazú, vigente en México desde el 22 de abril de 2021, obliga a garantizar el acceso a la información ambiental, la participación pública, el acceso a la justicia ambiental y la protección de las personas defensoras. La iniciativa reconoce en términos generales el derecho a la información y el derecho a defender los derechos humanos (artículos 9 y 12), pero ninguno de los cuatro pilares de Escazú aparece como garantía ambiental específica, y omite los principios de precaución y no regresión.

La omisión pesa más en Oaxaca, que en 2024 fue el estado con más agresiones a personas defensoras ambientales: 15 de los 94 eventos documentados por el CEMDA. Y el procedimiento también debe medirse con el artículo 7 de Escazú, que pide asegurar la participación del público desde etapas iniciales, con plazos razonables y tomando debidamente en cuenta sus resultados antes de decidir.

Lo que falta para que la consulta sea válida

Los criterios de la Suprema Corte (acción de inconstitucionalidad 81/2018), el Convenio 169, la Ley de Consulta de Oaxaca y Escazú ya trazan el camino. Responder las cinco preguntas anteriores exige, en concreto:

1.      Compromiso formal de no dictaminar hasta concluir la consulta, con presupuesto suficiente e intérpretes en cada lengua.

2.     Acuerdos previos con las autoridades representativas de los dieciséis pueblos indígenas y del pueblo afromexicano sobre sedes, calendario, lenguas y formas de participación, respetando a las asambleas.

3.      Información imparcial, en versiones claras y traducidas a todas las lenguas, con asesoría técnica independiente elegida por las comunidades y difusión en radios comunitarias.

4.     Deliberación interna en las asambleas, en sus tiempos y sin presencia ni presión de servidores públicos, como lo prometió el propio Ejecutivo.

5.      Diálogo y respuesta punto por punto: el dictamen incorpora los acuerdos o justifica por qué no.

6.     Seguimiento, con un comité y con consulta de cada ley de desarrollo constitucional, que según los transitorios deberán expedirse en los dos años siguientes.

En paralelo, conforme a Escazú, el Congreso debe abrir la participación ambiental a toda la ciudadanía: información técnica pública, plazos razonables, audiencias en las ocho regiones, respuestas por escrito y espacios propios para mujeres y juventudes indígenas y afromexicanas.

¿Llevará más tiempo? Seguro. Pero una Constitución no se escribe para un sexenio, sino para generaciones. No estoy en contra de una nueva Constitución para Oaxaca; la necesitamos, pero que sea bien hecha. Si la iniciativa adopta como lema «Con el pueblo todo, sin el pueblo nada», debe haber congruencia, y eso exige que la consulta sea real y no solo un paso del calendario legislativo. Una Constitución intercultural no se decreta desde el escritorio: se construye en las asambleas, en las lenguas y en los tiempos de los pueblos. De lo contrario, será intercultural solo de nombre, pero no de origen.

¿Te interesa el tema de la consulta?

En Raíces y Conexiones analizamos a fondo la consulta y el contenido de la iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, con la misma vara con la que esta nota mide la reforma oaxaqueña.

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Fuentes consultadas

1.       Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma de manera integral la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, 3 de septiembre de 2026 (exposición de motivos y artículos 5, 9, 12, 13, 15, 19, 20, 48 y 80).

2.       Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 2° y 27, texto vigente. Cámara de Diputados: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf

3.       Organización Internacional del Trabajo. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, artículos 6 y 16.

4.       Organización de las Naciones Unidas. Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007), artículo 10.

5.       CEPAL. Acuerdo de Escazú, artículo 7. DOF, 9 de diciembre de 2020; en vigor desde el 22 de abril de 2021.

6.       Ley de Consulta Previa, Libre e Informada de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas para el Estado de Oaxaca, Periódico Oficial del Estado, 22 de febrero de 2020, artículos 19, 23 y 32. La SCJN invalidó otros preceptos de esta ley en la acción de inconstitucionalidad 200/2020 (5 de agosto de 2024); los artículos citados siguen vigentes.

7.       SCJN. Controversia constitucional 32/2012 (Municipio de Cherán), resuelta el 29 de mayo de 2014.

8.       SCJN. Acción de inconstitucionalidad 81/2018 (Guerrero), resuelta el 20 de abril de 2020.

9.       Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, sentencia del 28 de noviembre de 2007.

10.    CEMDA. Informe sobre la situación de las personas y comunidades defensoras de los derechos humanos ambientales en México, 2024.

11.     Entidad Oaxaca. «Instala Congreso del Estado Sesión Permanente de Comisiones Unidas…», 22 de septiembre de 2026.

12.    Diálogos Oaxaca. «Avanzan Comisiones Unidas en trabajos para la Reforma Integral a la Constitución de Oaxaca», 29 de septiembre de 2026.

13.     Quadratín Oaxaca. «El pueblo de Oaxaca escribirá su nueva Constitución: Salomón Jara», 8 de octubre de 2026.

José Ernesto Ruiz López es consultor ambiental y especialista en derecho ambiental. Es integrante de la Red Raíces y Conexiones.

Las opiniones expresadas en las colaboraciones invitadas son responsabilidad de sus autores.