La ley que no llegó

El gobierno mexicano amplía la consulta de la Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos y no la presenta al Congreso.

La presión comunitaria movió al Ejecutivo y eso hay que decirlo. Pero la prórroga no trae fecha, nadie ha visto el expediente de lo que dijeron las comunidades, y las cifras oficiales del proceso no resisten una división.

Por Gonzalo Villalobos López

Consultor en desarrollo regional sostenible y mediador agrario  ·  Director de Raíces y Conexiones

El 12 de octubre era la fecha. Y no una fecha cualquiera: Día de la Nación Pluricultural, el día que el propio gobierno eligió desde el 29 de junio para entregar al Congreso la iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos. Todo el calendario de la consulta se construyó hacia atrás desde ese día, y cada apuro del proceso se justificó en él.

No ocurrió. La mañana del 12 de octubre, en el Primer Patio Mariano de Palacio Nacional y ante representantes de los 69 pueblos originarios y del pueblo afromexicano, la presidenta anunció que el periodo de consulta se amplía. Sobre la entrega al Congreso fue explícita: “Hasta que ustedes no nos digan: ‘ya está’, no la presentamos”. La petición formal la hizo Yaneth Cruz Gómez, del pueblo tojolabal de Las Margaritas, Chiapas, quien pidió más tiempo para el consenso comunitario y entregó su propia propuesta de ley.

Hay que decirlo con todas sus letras: es un resultado de la presión de los pueblos. Las comunidades zoques de los Chimalapas que se negaron a ser sede, los amparos de la meseta purépecha y del Consejo Supremo Indígena de Michoacán, el rechazo de la Asamblea Nacional del Congreso Nacional Indígena, los pueblos wixárika que decidieron no participar, las diecinueve comunidades chontales y del Istmo que declararon que las asambleas no cumplían los estándares del Convenio 169 de la OIT. Nada de eso era simpático al calendario, y el calendario cedió. La propia presidenta lo vinculó a las quejas y los amparos, y sostuvo que se busca una propuesta “de consenso, no de disensos”.

Y hay ya una medida de esa escala. El mapa de la inconformidad que mantiene la Fundación-Colectivo Indígenas 3D documenta alrededor de 129 comunidades, municipios y regiones que han manifestado rechazo, a partir de 48 documentos publicados desde julio, con Michoacán, Jalisco, Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Veracruz, la Península de Yucatán y San Luis Potosí a la cabeza. Veintiocho de esos documentos sostienen que el proceso no constituye una consulta en términos jurídicos. Y nueve apuntan a lo que hoy está en el centro del asunto: que sus resultados no son vinculantes.

Eso es una buena noticia. Y precisamente por serlo conviene mirar con cuidado qué se amplió y qué no.

La prórroga cambia el plazo, no el diseño

Volvamos al 29 de junio. El anuncio oficial de aquel día decía que la convocatoria se publicaba para que, posterior a su consulta y aprobación por parte de los pueblos indígenas y afromexicanos, la propuesta se presentara a la Cámara de Diputados. Aprobación. Esa fue la palabra entonces, y es en esencia la misma de hoy.

El Protocolo del proceso, publicado ese mismo día en el Diario Oficial, dice otra cosa. Establece que el objeto de la consulta es recibir opiniones, sugerencias y planteamientos sobre la propuesta de iniciativa. No dispone que el ejercicio tenga por finalidad obtener el consentimiento de los pueblos ni alcanzar acuerdos sobre el texto.

La diferencia es jurídica, no retórica. La fracción correspondiente del artículo 2º constitucional ordena consultar con la finalidad de obtener el consentimiento de los pueblos sobre las medidas legislativas que puedan afectarlos. Un procedimiento diseñado para recabar opiniones no persigue ese fin, aunque se le llame consulta y se le presente como aprobación. Esa es, exactamente, la objeción central del posicionamiento que pobladores y autoridades tradicionales otomíes, matlatzincas, nahuas y tlahuicas del Estado de México hicieron público el 7 de octubre.

En esta serie hemos venido documentando esa brecha desde julio, cuando la lectura del articulado mostró que la iniciativa superpone una institucionalidad comunitaria nueva sobre la estructura agraria que ya existe, sin establecer una regla de prelación entre ambas: cuando la comunidad indígena y el núcleo agrario no coinciden, el texto no dice quién manda. Era entonces una objeción de gabinete. Semanas después se volvió demanda de asamblea. Las comunidades zoques de San Miguel y Santa María Chimalapa exigieron en agosto que la ley reconozca y proteja de manera expresa la situación jurídica de sus bienes comunales, y el 14 de agosto diecinueve comunidades chontales y del Istmo reunidas en Santo Domingo Tehuantepec se sumaron a esa exigencia. Esa es, hasta hoy, la pieza que la ampliación debería resolver si pretende ser sustantiva.

La pregunta que define si la ampliación es real

Si la iniciativa no se presentará hasta que los pueblos den su aval, entonces el instrumento tiene que decirlo. Mientras el Protocolo siga estableciendo que el objeto de la consulta es recibir opiniones, el aval no tiene dónde constar ni cómo acreditarse: no hay figura, no hay umbral, no hay acta donde registrarlo.

La prueba de que esta ampliación es sustantiva y no una pausa de calendario sería una modificación publicada al Protocolo que incorpore el consentimiento como finalidad y defina cómo se expresa. Sin eso, la aprobación queda a juicio de quien convoca.

Las cifras no resisten una división

En el mismo acto del 12 de octubre, el titular del INPI informó el estado del proceso: 77 asambleas regionales de consulta celebradas, 19 mesas de trabajo y 2 mil 287 aportaciones recogidas para el diseño de la ley.

Los tres cuentan una historia que no está en el discurso. Setenta y siete de ochenta y dos significa que cinco asambleas programadas en el Diario Oficial, con sede, fecha y región, nunca se celebraron. Diecinueve mesas de trabajo donde la convocatoria mandataba siete: casi el triple, agregadas sobre la marcha, las últimas en el primer fin de semana de octubre, cuando la etapa de sistematización ya había comenzado según el calendario oficial.

Pero el número que hay que mirar de frente es el tercero. Dos mil doscientas ochenta y siete aportaciones para un texto de ocho libros, 453 artículos y once transitorios. Son cinco aportaciones por artículo. Cinco, en todo el país, para la ley que va a definir quién cuenta como pueblo, quién manda en el territorio y qué ocurre cuando llega una minera.

Divídase de otro modo y empeora. Esas 2 mil 287 aportaciones entre 77 asambleas dan treinta por asamblea. Treinta observaciones sobre 453 artículos: aun suponiendo que cada una tocara un artículo distinto —y no es el caso, porque muchas coinciden— cada asamblea alcanzó a pronunciarse sobre menos de siete de cada cien artículos de la ley que vendría a regirla. Del resto no se dijo nada. No por desinterés: por falta de tiempo para leerlo.

Y hay una tercera división, la que explica a las otras dos. Las 82 asambleas tenían que cubrir 16 mil 728 comunidades: doscientas cuatro comunidades por asamblea. Con 11 mil 335 asistentes reportados en total, el promedio es de 147 personas por asamblea. En la asamblea regional promedio hubo menos gente sentada que comunidades representadas. Eso no se arregla con entusiasmo ni con buena fe: es un problema de diseño. Nadie puede llevar la palabra de su comunidad a una sala donde no cabe ni un delegado por pueblo.

Lo que sigue sin existir

Ninguna de esas cifras está respaldada por un documento público. No hay informe de sistematización. No hay actas publicadas. No hay relatorías disponibles. Hay un conteo dicho en voz alta en un acto político.

Y eso no es una omisión menor, porque el propio Protocolo ya lo ordena.

Su “apartado g” establece que la documentación pública generada durante el proceso —las actas y relatorías de cada asamblea regional y de cada mesa de trabajo— debe publicarse en el micrositio oficial de la consulta, y que debe remitirse al Congreso de la Unión copia del archivo del proceso. No es una concesión que haya que negociar: es una obligación que las autoridades responsables se impusieron a sí mismas en el instrumento que publicaron en el Diario Oficial.

De modo que la ampliación resuelve el problema del tiempo y deja intacto el de la verificabilidad. Y conviene decirlo sin rodeos: una consulta que se prolonga sin publicar su expediente no se vuelve más legítima. Se vuelve más larga.

Lo que puede exigirse ahora

La ampliación abre una oportunidad real, y conviene usarla para lo que no se consiguió en los tres meses anteriores.

Tres cosas, en este orden

1.  Que se publique en el micrositio oficial, como manda el apartado g del Protocolo, la documentación del proceso celebrado hasta ahora: actas y relatorías de las 77 asambleas regionales y de las 19 mesas de trabajo, con el detalle de qué pasó con las cinco asambleas que no se celebraron.

2.  Que el informe de sistematización incluya una matriz de trazabilidad: qué propuso cada asamblea con su redacción original, qué se incorporó y en qué artículo, qué no se incorporó y por qué, y quién realizó la sistematización, con nombre y carácter jurídico.

3.  Que se publique el acuerdo que formaliza la ampliación, con plazos, etapas y reglas, y que en él se defina cómo se expresará y acreditará la aprobación de los pueblos.

Lo primero y lo segundo ya son obligación vigente. Lo tercero es lo que convierte el anuncio del 12 de octubre en un acto jurídico y no en una declaración.

Por qué el expediente importa tanto

Hay una denuncia concreta que explica por qué las actas no son un trámite.

El posicionamiento del Estado de México sostiene que el funcionario del INPI que condujo la asamblea del 26 de septiembre en Toluca ordenó reescribir las relatorías de las mesas temáticas, y que las personas elegidas como representantes descubrieron, al leerlas en la plenaria, que ya venían redactadas de modo que abrían declarando que los integrantes conocieron y comprendieron el contenido de la iniciativa y que, por tanto, “expresan su respaldo a las disposiciones analizadas”. Denuncian además que al momento de la plenaria quedaban alrededor de 150 personas de las 740 que iniciaron la jornada, y que la asamblea se declaró concluida negando la palabra a quienes la pedían.

Una precisión necesaria

Lo anterior es una denuncia, no un hecho que hayamos podido corroborar. Se trata de un posicionamiento público suscrito por pobladores y autoridades tradicionales, difundido como carta a la redacción y sin lista nominal de firmantes. Esta nota lo consigna por su gravedad y porque es verificable mediante un solo documento: la relatoría original de cada mesa de aquella jornada.

El INPI puede desacreditarlo en una tarde publicando esas relatorías. Mientras no lo haga, la denuncia sigue de pie — y ahora, con la consulta ampliada, hay tiempo de sobra para hacerlo. Y a quienes estuvieron en esa jornada les conviene documentar su denuncia: actas, fotografías del documento que se leyó, nombres de quienes presidieron cada mesa.

No es un caso suelto. Una semana antes, un reportaje de Proceso recogió testimonios de la Sierra Norte de Puebla que describen el mismo patrón desde otra región: documentos entregados a unas cuantas autoridades no electas en asamblea, y alcaldes que llevaron “acarreados” que sólo levantaron la mano cuando se les requirió.

El frente ya se movió a la Cámara

La iniciativa no llegó al Congreso, pero las organizaciones sí. El mismo 12 de octubre, mientras en Palacio Nacional se anunciaba la ampliación, en la Cámara de Diputados la diputada Martha Aracely Cruz Jiménez convocó una conferencia de prensa junto con integrantes de la Coordinadora de Organizaciones y Pueblos Indígenas de México, en el marco del foro “¿Y el presupuesto? Derechos sin presupuesto”. Ahí pidió no sólo ampliar el plazo, sino modificar la metodología del proceso para dar mayor participación a las comunidades, y anunció que trabajará con la bancada plural indígena para que la legislación incorpore las aportaciones comunitarias. Las organizaciones informaron haber entregado documentos a los grupos parlamentarios y, por vía electrónica, a 500 legisladores federales.

Entre los planteamientos expuestos ahí hubo uno que eleva la apuesta. Según la cobertura de esa conferencia, Rafael Reyes planteó retirar el borrador de 453 artículos, anular el proceso de consulta por asambleas regionales y reformar el artículo 27 constitucional.

Es una ruta distinta de la que esta serie ha venido proponiendo —participar en el proceso y pelear la redacción artículo por artículo, dejando constancia en actas— y conviene no confundirlas. Pero coinciden en el diagnóstico, y el diagnóstico es lo que importa: mientras el artículo 27 constitucional no reconozca el territorio indígena como categoría de propiedad, ninguna ley secundaria podrá resolver qué ocurre cuando la comunidad indígena y el núcleo agrario no coinciden. Podrá ordenarlo mejor o peor. Resolverlo, no.

Nada de esto prejuzga el contenido de la ley. Puede ser que la iniciativa haya mejorado con la consulta, y puede ser que mejore más con la ampliación. El punto es que a la fecha no hay manera de saberlo, y que esa imposibilidad no ha sido un accidente del calendario sino el resultado de un diseño que nunca se propuso obtener el consentimiento de nadie.

Los pueblos ganaron tiempo. Lo que falta por ganar es el expediente. Una consulta se acredita con documentos, no con fotografías — y hoy, otra vez, sólo tenemos las fotografías.

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La consulta sigue abierta y sin fecha de cierre. Es el momento de documentar: cada propuesta asentada en acta, con acuse sellado, es lo único que podrá rastrearse después.

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Nota metodológica

Nota publicada el 13 de octubre de 2026, con corte informativo al cierre del 12 de octubre. A esa fecha no se había publicado informe de sistematización alguno, ni actas o relatorías en el micrositio oficial, ni acuerdo que formalice la ampliación con nuevos plazos. Las cifras del proceso provienen de declaraciones públicas, no de documentos publicados. Las denuncias y planteamientos consignados se atribuyen expresamente a sus autores y no constituyen hechos acreditados; lo expuesto en la conferencia de prensa del 12 de octubre en la Cámara de Diputados procede de una sola cobertura periodística y no de la transcripción íntegra del acto. Esta nota no incluye casos comunitarios que esta consultoría acompaña profesionalmente.

Fuentes: Convocatoria y Protocolo del Proceso de Consulta Previa, Libre e Informada sobre la Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, DOF 29/06/2026. Acuerdo de fechas, sedes y regiones de Asambleas Regionales y Mesas de Trabajo, DOF 22/07/2026. Comunicados y publicaciones oficiales del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, agosto a octubre de 2026. Micrositio oficial consultaleyindigena.inpi.gob.mx. Posicionamiento de pobladores y autoridades tradicionales otomíes, matlatzincas, nahuas y tlahuicas del Estado de México, 7 de octubre de 2026. Mensaje de la Presidenta de la República e informe del titular del INPI en el Primer Patio Mariano de Palacio Nacional, 12 de octubre de 2026. Mapa de la inconformidad de la Fundación-Colectivo Indígenas 3D, octubre de 2026. Conferencia de prensa de la diputada Martha Aracely Cruz Jiménez con la Coordinadora de Organizaciones y Pueblos Indígenas de México, Cámara de Diputados, 12 de octubre de 2026. Posicionamiento del Congreso Nacional Indígena, 19 de agosto de 2026, y nota sobre amparos del 8 de octubre de 2026. Coberturas de La Jornada, Proceso, Infobae, MVS Noticias, El Universal, El Heraldo de México, La Silla Rota, EDUCA, Talla Política y Jornada Baja California, septiembre y octubre de 2026.

Gonzalo Villalobos López

es consultor en desarrollo regional sostenible y mediador agrario. Es fundador y director de Raíces y Conexiones.