Tierra por decreto

La iniciativa abre una nueva modalidad para acceder a la titularidad de las tierras que las comunidades han poseído siempre — y deja su procedencia en facultad de la Presidencia de la República.

🌾 Perspectiva agraria · Serie: Análisis a fondo de la LGDPIyA · Lectura: 5 min

Perspectiva agraria de la iniciativa de ley de derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos.

Foto de Alexandra Marta en Unsplash

Hay comunidades en México que llevan tres generaciones esperando el papel. Poseen sus tierras, las trabajan, entierran ahí a sus muertos y saben perfectamente dónde están sus linderos, pero no tienen título. Algunas iniciaron su expediente de reconocimiento hace cincuenta años y siguen en trámite; otras ni siquiera pudieron abrirlo porque sus tierras quedaron clasificadas como baldías o nacionales. Para ellas, la vía vigente es jurisdiccional: el reconocimiento como comunidad ante los Tribunales Agrarios, heredero del viejo procedimiento de Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales. Es una vía real, aunque lenta, cara y llena de requisitos probatorios que a muchos núcleos les resultan inalcanzables.

La iniciativa propone abrir otra puerta. El problema no es la puerta: es quién tiene la llave.

Lo que crea la iniciativa

Los artículos 109 a 111 establecen una figura de tenencia que hoy no existe en la Ley Agraria de 1992 ni, con ese nombre, en el artículo 27 constitucional: la “propiedad comunal tradicional”. Consiste en el reconocimiento y la titulación, mediante Decreto del Ejecutivo Federal, de las tierras que los pueblos han poseído, cuidado, ocupado, utilizado o adquirido tradicionalmente, incluso cuando hayan sido consideradas baldías o nacionales, caso en el cual se titulan y entregan sin costo. También permite que tierras de propiedad privada adquiridas por las comunidades o por el Estado se declaren propiedad comunal tradicional.

DOS CAMINOS PARA LO MISMO

Vía vigente: reconocimiento como comunidad ante los Tribunales Agrarios. Es jurisdiccional, con reglas probatorias y sentencia.

Vía que abre la iniciativa: Decreto del Ejecutivo Federal. Es administrativa, en teoría más rápida.

La diferencia decisiva: la primera obliga a un juez a resolver; la segunda dice que el Ejecutivo “podrá” reconocer y titular.

La palabra que cambia todo

Ese “podrá” no es un descuido de redacción, y conviene detenerse en ello. Un derecho que la autoridad ejerce cuando quiere, con quien quiere y en el momento que quiere, deja de ser un derecho y se convierte en una concesión. Diversos juristas agrarios lo han señalado con claridad: dejar la restitución en manos de decretos presidenciales significa que el Ejecutivo decide a qué pueblos sí y a cuáles no, sin que exista una obligación jurídica que pueda exigirse.

Y hay un problema de fondo que ninguna voluntad política resuelve: la figura carece hoy de anclaje en la Ley Agraria. Mientras no se reforme, la “propiedad comunal tradicional” quedará flotando entre dos regímenes, con un título expedido por decreto cuya inscripción, transmisión, sucesión y defensa jurisdiccional no están reguladas en ninguna parte. Por eso la armonización que ordena el transitorio Cuarto no es un trámite complementario: es la condición para que la figura sirva de algo.

La puerta de entrada agrava el riesgo

El criterio fundamental para reconocer la condición indígena es la conciencia de identidad (la autoadscripción), tanto en la Constitución como en la propia iniciativa. Una comunidad se constituye como sujeto de derecho público mediante acta de su propia asamblea, que el INPI revisa “con pleno respeto al derecho de autonomía” antes de inscribirla en el Catálogo Nacional, el cual además tiene efectos declarativos y no constitutivos.

Nada de eso está mal en sí mismo: la autoadscripción es estándar internacional y su reconocimiento fue una conquista larga. El problema aparece al sumar tres piezas que la iniciativa coloca juntas, al parecer sin notarlo: autoadscripción con revisión administrativa acotada, titulación de tierras por decreto discrecional y un paquete creciente de ventajas asociadas (presupuesto directo, titulación gratuita, títulos colectivos de agua, estímulos fiscales, prioridad en contrataciones). Juntas producen un incentivo estructural al uso político, y eventualmente electoral, de la condición indígena.

El escenario no es una hipótesis rebuscada: gobiernos que premien con decretos a comunidades afines, grupos que se autoadscriban de manera instrumental para acceder a beneficios o para disputar tierras a un núcleo vecino, y catálogos que se engrosen al ritmo de los ciclos electorales. Quien haya visto de cerca cómo se comportan las solicitudes agrarias en año de elecciones sabe que este riesgo no requiere mala fe de nadie en particular: basta con dejar el margen abierto.

Qué se puede llevar por escrito a la asamblea regional

La propuesta no es negar el derecho a la autoadscripción ni cerrar la vía administrativa, que para muchas comunidades es la única salida realista. Es blindarla: convertir el reconocimiento y la titulación en derechos reglados y no en facultades discrecionales.

PROPUESTA DE REDACCIÓN · ARTÍCULO 109

“El Ejecutivo Federal deberá reconocer y titular la propiedad comunal tradicional cuando se acrediten los requisitos previstos en esta Ley. La solicitud se resolverá previo dictamen técnico que comprenda peritajes históricos, antropológicos y topográficos, los cuales se harán públicos.

El procedimiento se sujetará a plazos máximos ciertos y, publicado el proyecto de decreto, se abrirá un periodo de oposición para terceros con derechos preexistentes, cuya resolución será recurrible.”

Hay una paradoja en todo esto que conviene decir con claridad, porque a primera vista suena contraintuitiva: la mejor defensa que tienen los pueblos contra la manipulación política de su condición indígena es quitarle a la Presidencia de la República el margen de decidir caso por caso según sus afinidades políticas o electorales. Un derecho reglado se puede exigir ante un tribunal cuando la autoridad no lo cumple. Un derecho potestativo solo se puede pedir, y lo que se pide se agradece.

Dicho de otro modo: mientras la titulación dependa de una firma que puede llegar o no llegar, cada comunidad que espere su decreto estará, sin quererlo, en una posición de negociación política. Y en esa posición nadie negocia libre.

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Otras notas de esta perspectiva agraria: “Dos asambleas, una misma tierra” (padrón agrario y censo comunitario) · “La conciliación no se decreta” (conciliación con efectos de cosa juzgada)

Fuentes: Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos (versión de junio de 2026), artículos 12, 29 a 31, 109 a 111, 402 y transitorio Cuarto. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 2o. y 27. Ley Agraria, artículos 98 a 107. Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas, INPI.

Gonzalo Villalobos López es consultor en desarrollo regional sostenible y mediador agrario. Es fundador y director de Raíces y Conexiones.

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